DE QUÉ HABLAMOS CUANDO HABLAMOS DE DEMOCRATIZAR LA JUSTICIA

Por Juan González Moras*

*Abogado administrativista. Profesor de la UBA.

1.- Déficit democrático y democratización.

Hace casi 17 años que trabajo como abogado administrativista. Soy, también, desde aquella época, profesor de esta disciplina.

Como cualquier otro, entonces, sé perfectamente de qué se habla, cuando se habla, en general, de que el servicio de justicia se encuentra en condiciones lamentables. En muchos casos, casi al borde de la cesación de ese servicio. Porque una causa que dura 10 o 15 años impide pensar en cualquier tipo de servicio de justicia que haga eficaces los derechos y garantías de nuestro sistema constitucional.

Sé también, que cuando se habla de ello se mezclan problemas parecidos pero muy diferentes. Causas penales, del derecho de familia, de minoridad, comerciales, laborales, en fin, contencioso administrativas, guardan algún grado de coincidencias pero son atienden a problemas y circunstancias que no pueden equipararse.

Sé también que hablar del poder judicial federal no equivale a hablar del poder judicial en argentina. Faltan las provincias y sus pasillos y prácticas medioevales.

Por eso, me voy a limitar a hablar de aquello que conozco bastante y es el contencioso administrativo federal.

Dicho esto, parto del origen, para poder abordar sus problemas: se denuncia un déficit democrático en uno de los poderes del Estado.

Es un tipo de denuncia que, en los últimos treinta años, se ha registrado varias veces y respecto de distintas cuestiones en la filosofía política y el derecho público.

En cualquier caso, el llamado “déficit democrático” en las organizaciones estatales, representa un problema general de ilegitimidad por falta de representación.

Problema que, por ello, se desdobla en dos grandes temas: a) Déficit respecto a la legitimidad política de origen; esto es, quién es el que integra el poder de que se trate. Se discute la forma de elección de los integrantes del poder; y b) Déficit respecto a la legitimidad de las decisiones que se adoptan; es decir, se discute tanto el contenido, alcance, como la finalidad de las decisiones. Legalidad vs. Legitimidad.

Ahora, nosotros, ¿de qué déficit democrático hablamos cuando hablamos de democratizar el poder judicial?

Pareciera que de una mezcla de temas que involucran, en parte, y de manera superpuesta, ambos tipos de cuestiones.

Por un lado, se pone en cuestión (no la forma o procedimiento), sino el órgano que tiene a su cargo la selección de los jueces federales (salvo los miembros de la Corte): El Consejo de la magistratura.

Por otro, se pone en cuestión a determinadas decisiones del poder judiciales. ¿Cuáles? A las vinculadas con el Estado, centradas en la proliferación de medidas cautelares.

A eso se suma otra modificación en la organización judicial: la creación de nuevas Cámaras de casación.

2.- La pretendida “indefensión” del Estado.

El núcleo de las cuestiones que se han discutido, al menos desde el poder político, para justificar las reformas propuestas, está dado, básicamente, por el rol del poder judicial frente al Estado gobernante.

O, dicho de otra manera: la posibilidad o legitimidad de que el poder judicial impida la acción política de la mayoría gobernante.

Hay una idea central que se cuela en distintos ámbitos de esta discusión y que, en definitiva, se reduce a que el Estado gobernante se encuentra indefenso frente a los grupos corporativos que, con la ayuda o participación del poder judicial, impiden la acción política de la mayoría gobernante.

Claro que esto es una enorme simplificación. Pero lo es, tanto en lo que estoy haciendo aquí de aquella idea fuerza, como también en el discurso y la acción política que se han desarrollado en torno al tema de la “justicia”. Una simplificación de problemas existentes, pero estructurales.

Pero sigamos. No comparto la idea de que el Estado se encuentre indefenso frente a los particulares y por culpa de los jueces.

Si el problema es el “contencioso administrativo”, en todo caso lo es pero por razones totalmente opuestas. Hace unos diez años escribí que, por el impacto del sistema interamericano de derechos humanos, se imponía: “…la necesaria transformación de la conceptualización histórica del proceso contencioso administrativo, no ya como un proceso judicial especial al que podrá trasladarse directamente y sin más la teoría del derecho administrativo sustancial como régimen exorbitante, sino, al contrario, como un instrumento o medio eficaz para mitigar o compensar las desigualdades jurídicas, económicas y de otra índole, presentes en las relaciones jurídicas entabladas entre el poder público (Estado y sujetos cuya situación de superioridad respecto de los restantes particulares es tolerada o legitimada por el Estado) y los particulares.”

Ideas que, todavía, sostengo.

Si nos centramos en la “reforma” judicial propuesta (que tiene como trasfondo o como horizonte la idea de “democratizar” la justicia), no puedo dejar de pensar que todavía tenemos: a) la ley de amparo de Onganía (ley 16.986, del 18 de octubre de 1.966); b) la ley nacional de procedimientos administrativos de Lanusse (ley 19.549, de 1.972); c) que todavía está vigente la ley de demandas contra la Nación (ley 3.952, del año 1.900); d) que nunca fue dictado un Código procesal Contencioso administrativo; y e) que no tenemos una ley que reglamente la responsabilidad del Estado.

Ordenamiento legal que es, desde ya, básico y elemental, en lo referente a la relación directa entre la ciudadanía (la gente) y el Estado. Su ausencia (y los diez o quince años que puede durar un juicio contencioso administrativo contra el Estado nacional), ha hecho proliferar el dictado de medidas cautelares.

Su ausencia, también, ha producido una total discrecionalidad, tanto administrativa como judicial. Aunque principalmente judicial, ya que las líneas directricez de la discusión con el Estado se dará a partir no de normas, sino de sus fallos.

Ahora bien, ¿qué se propone entonces respecto de todo esto? Solo una ley que regula a las medidas cautelares, de manera aislada y asistemática. Y repitiendo aquellos conceptos del siglo XIX que el derecho administrativo se intentan superar: la superioridad del interés público respecto a los intereses sociales y el agotamiento de la instancia administrativa como regla general.

Ya lo hizo la Alianza en 2001. Limitó los reclamos administrativos y las excepciones al agotamiento de la instancia administrativo, otorgándole a los jueces, además, su control de oficio (la ley de emergencia 25.344 modificó para ello, la ley nacional de procedimientos administrativos).

¿Qué otra cosa se propone? Un tribunal de casación en lo contencioso administrativo. Explicado sencillamente, estos tribunales tienen la tarea de unificar los criterios jurisprudenciales (eso significa “casación”). ¿Qué efecto tendrá? Sin duda, disciplinar a los jueces del fuero contencioso administrativo, es decir, aquellos que no compartan los que se impongan como criterios jurisprudenciales uniformes.

Todo esto, olvidando algo fundamental: el complejo juego de roles que tiene el poder judicial.

3. Déficit democrático y poder contramayoritario. Los roles del poder judicial.

El rol del poder judicial, aquí y en todas partes, se caracteriza por resolver muchos conflictos de forma contramayoritaria. Ello, porque es llamado a decidir (cuando se discuten cuestiones ambientales, de servicios públicos, de vivienda, del derecho de la salud y de la educación, laborales y de empleo público, etc.), más allá de la voluntad general circunstancial que sostiene a un proyecto de gobierno, sobre el reparto, entre los distintos actores sociales (incluido el Estado), de costos y beneficios, no necesariamente adjudicados por el poder de turno, sino por las normas que consagran derechos y garantías.

Es una característica que, a su vez, pretende erigirse en la garantía de la efectividad de los derechos reconocidos en la Constitución nacional y los tratados internacionales de derechos humanos.

Los jueces, efectivamente, gobiernan. Pero no forman parte del gobierno. Y en ese devenir, los jueces, efectivamente, pueden ser cooptados por intereses privados, sectoriales, corporativos. Igual que los poderes políticos que gobiernan.

En nuestro país, además, el poder judicial tiene asignado el rol de ejercer el control de constitucionalidad de todos los actos estatales (leyes; reglamentos y actos administrativos; sentencias). Para eso sirven, también, las medidas cautelares.

4.- Finale.

¿De qué hablamos cuando hablamos de democratizar la justicia? ¿De una “reforma” judicial sin reformar la Constitución nacional? En ese caso, y si fuera eventualmente posible, ¿qué pretendemos reformar? ¿el rol del poder judicial? ¿sus prácticas o procedimientos? ¿sus relaciones con el poder político? ¿sus relaciones con otros poderes fácticos? ¿su vínculo con la sociedad? ¿la composición actual del cuerpo de magistrados? ¿la renovación del staff del poder judicial? ¿el control del poder judicial? ¿el acceso a la justicia? ¿el papel que juegan los jueces nacionales en el sistema interamericano de derechos humanos? ¿la garantía del goce efectivo del derecho a la tutela judicial efectiva?

En lo que hace al proceso contencioso administrativo, a la relación directa de las personas con el Estado nacional, nada de esto se vislumbra con claridad en las leyes sancionadas.